我们明确提出当公权主体实施行政征收和征用时必须经过正当的法律程序，必须给公民受损的利益予以补偿。

相较于党政机关体系内人员开展的考评来说，第三方考评在真实性、准确性和效率性等方面具有优势。以内部文件授权的，是否应当公开？实践中，党政机关公文大多是不公开的，且很多带有密级，公开发布的文件不过是浩瀚文海的一小部分。

[5]叶必丰：《跨行政区联合应急制度的实施状况分析》，载《行政法学研究》2022年第1期。[10]习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载本书编写组：《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，人民出版社2018年版，第75页以下。就此，可以由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布指导性意见，就区域合作中的各方地位、权利义务关系、政策的制定与实施机制和监督评价机制等问题作出适当说明，从而明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务。二是权的层面，即授权与启动规则。尽管这些文件是基于负责人职位的权力意志表达，但不宜径行以之作为授权载体。

六是社会评价指标，即通过访谈、调查、征求意见建议等方式吸纳社会主体的评价意见，特别是区域内各行业、各领域、各阶层人士对合作各方服务意识和能力的主观感受、对协调发展战略实施的收益情况。[27]于文豪：《区域协同治理的宪法路径》，载《法商研究》2022年第2期。如果说，宪法的最高性附属于统治者主权的至上性，那么基于限制统治权力的宪法便失去了存在的意义。

在美国，上述规定的目的是防范诸州侵吞联邦权威。[8]斯大林的这一观念与列宁的思想一脉相承。因此，主权者不能用制定法来约束后继者，但可以通过契约来约束后继者。可以说，2004年我国通过宪法修正案规定国家尊重和保障人权条款，意味着对主权国家施加了尊重和保障人权的义务，标志着绝对国家主权的相对化，为我国宪法最高法律效力规范提供了正当性基础和规范依据。

两个规范相互冲突并不意味着一个规范失去效力，反而两个规范都是有效的，才会发生冲突。[2]王建学：《法国式合宪性审查的历史变迁》，法律出版社2018年版，第48页。

在宪法司法适用的国家，如果宪法中规定了由法院实施宪法审查的机制，则序言作为原则性规则可能产生实际的法律效力。质言之，在美国，绝对主权的观念是不存在的。因为在国家中没有比主权更高的意志，宪法并非来自神秘的权力，宪法和法律的效力皆源于主权。[45]参见[日]芦部信喜：《制宪权》，王贵松译，中国政法大学出版社2012年版，第21页。

我国宪法第5条第4款第二句规定：一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。[63]根据预先承诺，宪法效力实际上具有授权的作用，对建立一个稳定、有限的政府的承诺，也在一定程度上给人们提供了保障——制宪者作为预先承诺人的规划不会发生根本的改变。后来，罗马人在成文法规中规定保留条款的惯例，通过这种方式，某些准则或西赛罗所称谓的法律学说被上升为一种约束立法权的成文宪法，德国史学家冯·祁克称其为高级法（高于人间统治者意志的法）。宪法作为根本法所具有的独特作用和基本特点，决定了它的法律效力是最高的。

尽管宪法约束所有公权力，但行政权与司法权一般通过法律就能得到限制，而约束立法权是宪法独有的功能。虽然宪法的最高法律效力是纵向意义的，而宪法规范对象的普遍性是横向意义的，并非同一个层次上的问题，但两者还是密切相关。

也就是说，国家主权本身的至上性赋予宪法这一主权者意志的最高性，宪法效力的最高性是由国家主权的至上性决定的。（一）我国宪法最高法律效力条款的含义 1.宪法的最高法律效力的前提：宪法是根本法 我国宪法序言规定，本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法。

由于没有责任条款保障的宪法最高法律效力规定只会成为纯粹的效力宣示，因而，责任条款构成宪法最高法律效力规范整体内容不可或缺的组成部分。可见，在德国，宪法从一开始就被定位为最高权力的赋予物，是作为最高权力的君主被迫接受的，用于君主制自我维护与革新，用于整合新领土以及在德意志同盟内部捍卫自己主权的政治手段。但与宪法相抵触的法律是否无效，我国宪法并未作明确规定。但真正确立制宪权理论体系的是西耶斯，其论证的逻辑理路是：主权—制宪权—宪法，主权的至上性通过制宪权贯通至宪法的最高性，即人民主权作为一种终极权威派生出制宪权，并借助制宪权而为生活于主权之下的所有人制订出一部有终极效力的宪法。[16]参见王建学：《制宪权与人权关系探源——以西耶斯的宪法人生为主线》，载《法学家》2014年第1期，第167页。如果某项规定具有法律规范性，不能因为出现在宪法序言中就否定其规范效力。

正是在这个意义上而非在任何其他意义上，立宪性法律才是根本的。卢梭的社会契约论其实也不承认元契约的所谓预先承诺，但却以默示推定来证明过去的法律在当代的效力。

当然，如果说宪法的制定系于宪法时刻，即在新的历史起点建构一种新的政体形式，而宪法最高法律效力规范是一次性革命胜利后的权力自我宣示。如果仅仅由于1954年宪法对此未作规定而不承认宪法最高法律效力的话，我国现行宪法最高法律效力规范便失去了效力根据。

[12]若将宪法最高法律效力理解为宪法最高权威，那么可以认为实证法将宪法最高法律效力诉诸于权力，自然法则将宪法最高法律效力归因于道德。这种宪法最高法律效力的默示可理解为洛克所谓的推定同意，即人民只要参与宪法规定的公共生活，从这种参与即可推导出人民的同意。

列宁认为：无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得维持的政权，是不受任何法律约束的政权。而且宪法最高法律效力规范对后代并不当然具有前在或先定的效力，但可默示推定。也就是说，立法权代表最高国家权力，可以行使制宪权。但普通法作为一种传统和惯例传承于宪制实践，而不是基于宪法时刻形成的宪法文本中。

但是，从语义学的角度来说，虽然根本性与最高性相关，但两者基于不同的维度，根本性指涉的是基础性，而最高性强调的是优位性。违宪审查制度是以宪法最高法律效力的确立为前提。

在中世纪，高级法同《圣经》、教会的教义和《国法大全》以及自然法结合在一起，约束着人间的最高权力，也同样统治着统治者和具有主权的人民。当代德国宪法学者认为，宪法的优先性体现在宪法与私法存在冲突时的优先性，这种宪法优先地位主张的背后，是将宪法理解为一种价值秩序。

经过洛克的论述，自然法理念几乎完全融于人的自然权利，即生命、自由和财产权之中。[58][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订第2版，第21页。

[36]可见，美国宪法中的最高效力条款迎合了美国联邦体制确立之初政治统合的诉求。因为，世俗世界的法律效力的渊源不在于法律自身而是外在于法律的道德律。[40]美国作为联邦制国家，联邦和州之间的权力关系基于协定，即无论联邦主权还是州主权都是契约的产物，彼此相互限制，具有相对性。这一效力基础在于契约观念，而契约对后代的约束力可追溯到自然法，尤其在关于罗马法与教会法的注释中，契约被赋予神圣性。

[11]也就是说，法律即使与宪法相抵触，其也是有效的，而判定与宪法冲突的法律的无效只有诉诸违宪审查程序或者合宪性审查机制。美国通过相对优位的司法机关对法律的违宪审查权来确立宪法最高效力。

[70]亦即，宪法最高法律效力规范应以尊重私法自治为前提，因为私法自治本身就是根本的宪法秩序。卢梭认为：过去的法律虽然不能约束现在，然而我们可以把沉默认为是默认，把（当代）主权者本来可以废除的法律而并未加以废除看作是主权者在继续肯定法律有效。

[17]质言之，在制宪权之上仍有更高的价值规范，由此实现了制宪权的相对化。其次，宪法最高法律效力规范作用于所有组织和个人，这体现了宪法的政治统合功能。